任 勇 周 芮｜数字时代地方政府行政审批改革行为差异
任 勇
任勇，法学博士，华东政法大学政府管理学院教授、博士生导师；
周芮（通讯作者），管理学博士，上海海关学院海关与公共管理学院讲师。
摘 要
地方政府行政审批改革行为是理解地方治理的关键环节之一，新型技术要素的加入对其变化过程产生重要影响。数字时代地方政府行政审批改革行为差异的影响要素可以概括为组织情境要素、制度变化要素与行为过程要素，在这三种要素影响下会形成改革行为差异，而这些差异的形成过程可总结为组织情境互动、制度变化能动与行为过程联动。在此分析框架下，以“高效办成一件事”为目标，数字时代地方政府行政审批改革行为差异可类型化为数据集成型行为、平台驱动型行为与场景应用型行为。
党的二十大报告明确提出“加快建设数字中国”国家战略。在数字时代，数据、平台、算法与算力等新要素对政府行为过程产生深远影响。随着“把‘高效办成一件事’作为优化政务服务、提升行政效能的重要抓手”以及行政审批改革的推进，新型技术要素会对地方政府行政审批改革行为产生影响，导致不同地方政府在行政审批改革行为上表现出差异化的特点。在这个过程中，重点关注地方政府行为差异的影响要素并进行类型化分析，对于揭示技术与组织、制度间的互构关系至关重要，并且可为政府行为理论提供来自中国实践的经验证据。
问题的提出
作为政府治理的新形态，数字政府建设近年来蓬勃发展，在公共服务供给方式、公共部门流程再造、政务服务场景应用等方面实现了显著的创新与突破。以“最多跑一次”“不见面审批”“一网统管一网通办”等为代表的地方政府数字化转型创新实践样板不断涌现，显示出数字技术要素对地方政府行为产生深刻影响。地方政府行为是解释改革开放以来中国经济持续发展高速增长与政策创新不断扩散的重要因素之一，对其进行研究，特别是揭示地方政府行为的变化以及不同地方政府之间行为差异与背后的深层逻辑具有重要意义。
从以往研究来看，地方政府行为涵盖内容较广，而行政审批制度改革可以说是改革开放以来中国行政管理体制改革的重要缩影。横向上，它是理解政府与市场、社会关系变化的重要线索；纵向上，它集中反映了各级政府的权力调整与职责配置。纵观中国行政审批制度的改革历程，呈现出从单一的简政放权到简政放权和放管结合，再到简政放权、放管结合与优化服务并重，进而到政务服务“高效办成一件事”的发展路径。可见，在新兴技术与行政审批制度改革的深度融合过程中，不同地方政府在改革行为的选择上存在差异。
事实上，地方政府行为研究属于公共管理学的经典议题。这类研究通常较为微观，主要关注政策倡议者、基层工作人员等行动者的行为偏好与策略选择。之所以将地方政府作为一个整体来研究其行为策略，是因为这不仅可以将观测点从行动者转到地方政府，还能全面反映地方政府行为的总体特征。另外，学界关于行政审批制度改革的研究已取得丰富成果，但大多集中于探讨行政审批制度改革内部的相关问题，诸如内涵外延、发展历程、问题困境以及路径优化等。将行政审批制度改革实践作为研究对象，并与地方政府行为相结合展开深入分析，能够体现出对经典公共管理学问题的追溯与反思。实际上，学界已逐渐关注到数字时代地方政府行为变化等议题，围绕数字政府的理论迭代与模型演化以及人工智能驱动下的智能治理等主题展开了研究。然而，目前对于数字时代地方政府行为差异及其成因的内在机理缺乏系统性研究，特别是尚未深入探究行为差异的影响要素并对其进行类型化分析。因而，本文通过构建从影响要素到变化过程再到类型形成的完整研究框架，以此论证数字时代地方政府行政审批改革行为差异的形成逻辑。
本文选取J省13个设区市的行政审批改革实践为研究案例。J省位于长三角地区，是中国经济最发达的地区之一，同时也是数字治理发展最为快速的地区之一。2018年，该省围绕转变政府职能全面推进“不见面审批（服务）”，推行“马上办、网上办、就近办”。由于其改革成效显著，曾经被中央作为典型经验向全国推广。2022年到2023年受相关部门委托，作者团队对该省推动政务服务便民化的整体情况进行评估，主要分析行政审批的信息获取、服务过程、服务保障、评价回应等内容。本文通过深入剖析J省13个设区市数字时代行政审批改革方面的典型案例，对设区市政务服务中心或行政审批局的相关领导、工作人员进行深度访谈，从而系统总结和提炼出数字时代地方政府行政审批改革行为差异形成的一般性规律。
一般认为，“过程研究关注事物如何随着时间的推移而发展、进步或中止”。地方政府行政审批制度改革是一个动态过程，涵盖了从改革开始到结束的一系列连续变化事件。从行为过程角度看，地方政府行为通常是综合性行为的产物。要充分厘清数字时代地方政府行政审批改革的行为差异及其内在形成机理，必须把握行为过程全貌，在完成抽象层面的过程梳理后，深入数字时代地方政府行政审批改革行为过程内部。通过对行为过程维度的把握和对过程性要素的关注，结合数字时代地方政府行政审批改革行为的具体调研案例，可以发现技术与组织、制度之间的互构关系。事实上，通过深描数字时代地方政府行政审批的行为过程，有助于复原和剖析行为类型的生成过程、行为策略的动态调整以及行为结果的差异化。
数字时代地方政府行政审批改革行为差异的影响要素
为了深入理解数字时代地方政府行政审批改革行为差异的影响要素，本文将从宏观、中观以及微观层面进行探讨。从宏观视角来看，聚焦地方政府这一组织主体，主要强调地方政府所处的内外部环境总和，将其概括为“组织情境”。从中观视角出发，关注行政审批制度改革自身的结构性与能动性要素，将其总结为“制度变化”。从微观视角出发，强调对地方政府行为过程的深描，将其凝练为“行为过程”。因此，数字时代地方政府行政审批改革行为差异的影响要素分为组织情境、制度变化与行为过程三个方面。
首先看组织情境要素。组织作为开放系统，需要进行内外部能量与信息的交换，特别是数字技术要素会对组织内部结构、权力运作过程与行为策略选择产生一定的影响，因而将这一过程或状态概括为“组织情境”。组织情境一般指影响组织行为发生、行为意义以及变量间功能关系的情景机会和约束条件，抑或是影响组织效能的外部和内部因素。而信息技术范式以弹性为基础，通过重新排列其组成要素，不仅可以逆转所有过程，而且可以修正甚至彻底改变相关组织与制度。显然，新兴信息技术已成为影响地方政府行政审批改革行为差异的突出因素之一。例如，C市行政审批局通过引入VR、人工智能等技术，创造性推出“行政审批VR云勘察系统”，从而在劳务派遣许可、商品房预（销）售许可、施工许可证发放等三类高频事项中实现VR云勘察。企业只需登录微信小程序，即可浏览符合现场审查标准的VR模板，据此开展相关准备工作。此外，通过在线预约、远程定位和视频连线等方式，工作人员可实时对企业的现场条件进行核查确认，并迅速生成踏勘报告，全程仅需耗时10到15分钟（CZXZSPJ20220707）。
从组织内部情境来看，地方政府可以被视为一个组织实体，其内部存在影响数字时代地方政府行政审批改革行为差异的关键要素。与西方以资本要素驱动为主导的现代化不同，中国式现代化坚持以人民为中心，注重人民群众的主体性地位，推进全过程人民民主。在这一背景下，组织内部情境集中表现为政府对办事企业与群众多样化、个性化需求的精准对接与满足，以为公众创造期望价值为重要目标，而非单纯追求经济效率。也就是说，地方政府不再简单扮演服务的提供者，而需要扮演需求的管理者和创新服务的设计者，并注重围绕公共价值的形成和发展，将政务服务体系纳入整体的数字治理中。例如，N市政务办在12345平台上设立“一企来”服务热线，通过建立企业服务政策知识库、“政策专员”专家服务库和企业诉求信息库等，为企业提供专业化、标准化的服务。企业如有任何有关政策方面的咨询和需要办理的事项，可以直接拨打12345，并在“一企来”平台上进行语音引导（NJZWFWZX20220120）。此外，组织内部情境与外部情境并非相互孤立，而是紧密相连并相互作用。一方面，新技术要素对组织的外部冲击，促使组织形态进行重构与变革；另一方面，地方政府在精准满足和对接办事主体的审批服务需求时，需要依赖于一系列以算法为代表的数字技术进行测量与计算。
其次就制度变化要素而言，制度变迁往往呈现为众多组织主体的复杂互动过程。当前数字技术的引入与制度变迁之间形成了一种动态的互构关系，技术嵌入的同时加以制度变化因素的调适，可以进一步影响地方政府行为选择的变化与差异。具体而言，技术嵌入与制度因素的互构关系主要体现在两方面。一方面，技术不能决定自身发展路径，其制度化进程受组织、政治和社会等多重因素的中介性影响。另一方面，制度因素能有效平衡数字技术困境与治理风险。制度逻辑是某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，这些制度逻辑诱发和塑造了该领域内的行为方式。从相关实践案例来看，具有强烈改革意愿的地方政府往往通过开拓或者创造新的资源，合理运用政治技巧来突破可能存在的外在约束。也就是说，制度通常被认为是对个人或组织行为的一种约束，但在某些情况下，需求者拥有足以打破均衡的权力，从而能够影响制度变化。
最后看行为过程要素。从微观过程要素来看，对数字时代地方政府行政审批改革行为过程的深描体现出对于地方政府行为的研究呈现出从结果导向转向过程导向的整体逻辑，特别是要打破传统地将组织行为影响因素归因于单一的环境、制度与行动者要素的变迁，要充分考虑过程要素。从过程要素来看，行为过程包括行为生成、行为选择与行为结果，这三部分遵循缘起、发展与结果的逻辑链条。其中，行为生成指行为是如何生成的，是组织内部生成还是外部生成，抑或内外部共生；行为选择强调组织采取何种行为策略，同时行为选择并非一成不变，而是动态变化的。例如，X市推进政务服务“跨省通办”的改革探索与创新实践就呈现出持续拓展的特征。一是持续拓展“跨省通办”区域范围。在前期“四省八市”通办的基础上，持续扩大异地办事的覆盖面，将区域范围扩展到了11个城市。二是持续拓展“跨省通办”业务范围。聚焦企业和群众普遍关切的“跨省通办”高频事项，将服务内容扩展至社会保障、就业创业、不动产登记等领域，联合推出第二批次“跨省通办”事项46项。三是持续拓展“跨省通办”服务方式。以“就近能办”为标准，从“异地代收代办”“多地联办”逐步过渡到“全程网办”。建立“跨省通办”线上联审联办平台，创新嵌入受理地与业务属地的即时在线交互、线下材料邮寄与线上办件审批压缩审批时限等功能（XZZWFWZX20221011）。基于此，行为结果是指这一系列行为策略选择产生的实际结果。
从以上分析可以看出，数字时代地方政府行政审批改革行为差异的组织情境、制度变化与行为过程这三大影响要素呈现出相互联系与作用的典型特征。具体来说，组织情境要素与制度变化要素是行为过程要素的赋能者，也是行为过程要素的限制性因素。之所以要研究行为过程，而不是简单讨论行为本身，是因为通过追踪行为过程可以发现，行为过程要素虽然受制于组织情境与制度变化要素，但也在一定程度上影响着它们。此外，组织情境要素与制度变化要素之间也呈现双向互构关系，制度影响了被执行的信息技术和组织形式，同时也反过来被它们所影响。一方面，制度变化要素对组织情境要素形成结构化约束。另一方面，组织中的行动者在参与制度结构的持续生产和再生产时，通过创新规则或调整资源分配，从而推动制度变化。可以说，在组织情境、制度变化与行为过程这三大要素的影响下，数字时代地方政府的行政审批改革行为会存在差异。
数字时代地方政府行政审批改革行为差异的变化过程
从宏观、中观与微观层面出发，数字时代地方政府行政审批改革行为差异的影响要素可以分为组织情境要素、制度变化要素与行为过程要素。深入揭示数字时代地方政府行政审批改革行为差异的形成原因，进一步厘清行为差异的变化过程，需要从具体的影响要素展开。为此，本文将其凝练为组织情境互动、制度变化能动与行为过程联动，以更好地探讨差异变化过程。
第一，组织情境互动。组织情境互动主要表现为组织内外部情境的相互影响。地方政府审批服务本质上是政府与企业、公民等办事对象之间的互动，其目标是满足公民与企业的具体需求。随着新兴技术的引入，公民与企业对审批服务的需求表达、服务供给形式已不再局限于物理空间。在实际治理过程中需求的多样性和技术的两面性交织互动，使得治理领域呈现出显著的复杂性和不可预知性，并导致治理情境通常较为模糊。因此，在组织内外部情境互动的前提下，需要促进多元主体共同参与并充分发挥各自优势，只有这样才可以将多样化的需求融入审批服务过程中。在此过程中，公共价值的创造主体变得更加多元化，组织内外情境互动的重点体现为建立在公民参与基础上的、以公平为导向的多元主体互动。
行政审批制度改革是一个多元主体参与的动态过程。从互动视角来看，一方面内部互动聚焦于政府内部，包括纵向各层级政府之间与横向各部门之间的互动，具体体现在数据集成与信息共享等方面。通过构建一体化平台、利用各审批部门业务专网以及整合公用服务系统等，在政府各层级与各部门之间建立数据查询与调用通道，从而促进审批服务数据的共享与集成，增强政府内部的有效互动。另一方面，外部互动体现为政府与市场主体、社会主体以及广大民众之间形成紧密互动，共同推动行政审批改革的高质量发展。但是，外部互动也需要在互动的基础上形成合理边界。例如，政府与市场在政务服务供给方面存在不同优势，只有明确界定两者间的适当界限，才能最大程度发挥各自作用。
在行政审批改革领域，政府与市场主体、社会主体之间的外部互动可以分为两种。一是市场主体和社会主体作为审批服务的供给方与政府互动，包括“政银合作”与行政审批中介服务机构进驻等方式。行政审批中介即为政府开展行政审批时要求申请人委托的，为申请人提供作为行政审批受理条件有偿服务的企业、事业单位、社会组织。行政审批中介服务形式多样，包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等。根据此概念，行政审批中介服务的几个要件为:前置于行政审批事项、政府要求委托第三方中介机构、有偿服务。例如，W市构建政银合作服务模式，通过整合政府与银行的数据资源，改造商业银行STM智慧柜员机，开通24小时政务服务自助终端——“成全e站”（WXXZSPJ20220703）。B市建立涉审中介服务实体超市，由各审批职能部门选取30家资质高且信誉好的中介机构入驻，提供环评、安评、能评、建筑设计、测绘等9类服务。同时还建立了网上中介超市，项目建设方既可以实地选择中介服务机构，也可在网上进行自主选择（TZZWFWZX20220808）。二是以企业为代表的市场主体、社会主体与公民作为审批服务的需求方与政府互动，从而实现审批服务供给与需求的精准对接。政府运用用户画像技术来全面剖析办事群众对审批服务的感知情况，识别审批服务需求的主要类型，进而建构用户画像与审批服务需求“知识图谱”，推动审批服务由传统的供给导向转变为精准的需求导向。例如，S市“一网通办”平台同步推出“政策热搜”“政策专题”“政策图谱”“政策热点”等特色专区，上线“自贸区、疫情、中小企业、民生服务和生物医药”等政策专题和图谱，涵盖了政策发展历程、政策分布、政策列表等信息，从而为用户提供一站式、全生命周期的政策浏览体验（SZXZSPJ20210715）。
第二，制度变化能动。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”制度变化的能动性在一定程度上丰富了数字时代地方政府行政审批改革行为的类型。在改革过程中，地方政府主要通过三个方面来拓展能动创新的空间。首先，通过审批流程的优化与审批机制的再造，实现行政机制改革创新。特别是从审批服务对象的实际需求出发，优化审批流程并探索实施联合审批。以工程建设项目的审批制度改革为例，该项改革因其涉及部门多、过程长、矛盾多样化等典型特征，地方政府主要通过“多规合一”的改革策略来推进。在改革前，工程建设项目的行政审批流程可大致划分为项目立项、建设用地审批、工程建设许可、工程施工许可与竣工验收等五个阶段，涉及发展改革部门、城乡规划主管部门、建设主管部门、国土资源主管部门和环境保护主管部门等多个审批部门。改革后，工程建设项目的行政审批流程缩减为立项用地规划许可、工程建设许可、工程施工许可和竣工验收等四个阶段，并且从多部门分别审批转变为单一部门审批或由单一部门牵头的联合审批，打破了以部门职能与管辖领域为标准的传统审批模式。其次，利用数字技术手段实现地方政府审批服务的平台搭建与场景建构。例如，N市创新“互联网+图审”模式，全面开展数字化联合审图。一是开发数字化审图系统，内容涵盖审查机构与建设、设计单位的法律关系，以及申报要件、审查流程和各环节的时限安排等。二是审图全过程数字化。各参审单位仅需把电子施工图发给审图机构，即可在网络平台上完成申报、审查、结果查询与合格图纸下载等一系列操作流程。三是审图数据多部门互联共享。通过线上监督检查方式，对工程建设单位和设计单位形成有效动态监管（NJZWFWZX20220119）。最后，依靠关键行动者或关键性事件。数字时代地方政府行政审批改革行为通过将各设区市行政审批局或政务服务中心等关键行动者的行政审批业务整合到一体化平台，并通过这一空间平台将大多数行政审批业务整合到新的结构中。具体地，利用数字化技术将不同部门的数据、资源和流程整合于一体，通过促进各方的互联互通，融合管理、协调和监督等不同功能，从而优化政府行政审批效率和服务流程。此外，关键性事件的发生也会推动行政审批制度的能动创新。关键节点之所以至关重要，是因为其为制度安排设置了发展路径或轨道。
第三，行为过程联动。从过程要素来看，地方政府行政审批改革行为过程包括行为生成、行为选择与行为结果。这三者之间是相互联动的，不同的行为策略会导致不同的行为结果。同时也是动态发展的，并非一成不变。因此，用行为过程联动来概括行为生成、行为选择与行为结果的动态发展状况及其相互联动关系。一般认为，行为生成包括内部生成或外部生成，内生性行为由组织内部强烈驱动生成，外生性行为则由组织外部环境刺激形成。在地方政府行政审批制度改革的推进过程中，内生性行为集中表现为两方面：一是地方政府从治理实践出发，在省定的高频清单之外积极设置自己的高频事项清单，以推动“高效办成一件事”；二是从评价反馈渠道出发，积极绘制用户“需求画像”与“知识图谱”，提炼出规律性认识并据此建构相应场景。外生性行为体现在地方政府为了解决条块数据分割问题，积极推动行政审批数据跨部门、跨层级与跨系统间的集成与共享。
行为选择强调地方政府在采取何种行为策略时会有所侧重。同时，行为选择并不是一成不变的，而是动态变化的。具体来看，一方面，在国家顶层设计与省级层面统一部署的基础上，地方政府仍然会呈现出不同的行为策略选择，可将其总结为“规定动作-不同选择”。以“跨省通办”为例，自其实施以来，在顶层设计与地区创新实践方面都取得了较快进展。从国家层面看，2020年国务院办公厅印发《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，正式提出政务服务“跨省通办”的概念，并公布了140项全国高频政务服务“跨省通办”事项清单。而地方政府则通过建立电子证照综合管理系统、电子证照共享平台和政务服务管理平台，推进电子证照数据的跨部门、跨地区共享。相较于传统的纸质营业执照，电子证照具有非人工识读、系统依赖性、信息与特定载体的可分离性、存储密度高和可操作性强等优点，为解决“办证难”“办事难”“材料多”“时间长”等问题提供了根本性解决方案。另一方面，地方政府在行为策略选择上展现出动态调适的属性。例如，在审批事项的清理过程中，不可避免地影响到相关部门的核心利益。为了减少改革的阻力，地方政府在执行上级下达的任务时，往往选择通过优化和再造审批流程来提高审批效率。
一般认为，行政审批制度改革的变化会影响地方政府行为策略的选择。就行为结果而言，包括成功和失败两种截然不同的结果。以“省内通办”“跨省通办”“一网通办”等为代表的行政审批制度改革实践，通过数据集成与共享可以实现跨地区、跨部门间的数据共享与业务协同。同时，政府和企业的智能信息披露可以提高生产效率和降低监管负担，促进市场更好地为公民和消费者服务，并在一定程度上减轻公民的行政负担与政府的行政运行成本，但也会导致数据安全与隐私保护问题。因此，在组织情境互动、制度变化能动与行为过程联动的影响下，数字时代地方政府的行政审批改革行为呈现出明显差异。这些差异在具体实践中表现为不同的行为类型，共同构成了本研究中地方政府行政审批改革行为的样态。
数字时代地方政府行政审批改革行为差异的类型形成
从整体上看，数字时代地方政府行政审批改革行为受到组织情境互动、制度变化能动与行为过程联动的影响，从而形成了不同的行为类型。同时，这些行为类型与组织情境互动、制度变化能动、行为过程联动等的变化紧密相关（见表1）。
就组织情境互动维度而言，内部互动贯穿了组织内部的多个层面，涵盖了横向部门间与纵向层级间的互动。地方政府通过形塑和优化不同部门间、同级政府间以及纵向层级政府间的互动关系，推动行为类型产生一定的行为效果。外部互动的重点在于地方政府需要充分考虑组织外部的公民与市场主体，并与之形成良好的互动关系。从制度变化能动维度出发，制度变化会对组织情境形成结构化约束。在参与制度结构的持续生产和再生产时，组织行动者通过制定、遵守规则并有效利用资源，从而推动制度的变革与发展。因而，在实际运行过程中呈现为结构约束和制度创新两项指标。就行为过程联动维度来说，通过对数字时代地方政府行政审批制度改革行为的过程追踪，将其分为积极联动与消极联动两项指标。在改革的推进过程中，消极联动是在外部因素推动下迫使地方政府做出策略性回应，这与由地方政府内在动力驱动的积极联动策略有显著区别。
基于数字时代地方政府行政审批改革行为差异的变化过程，选取组织情境互动、制度变化能动与行为过程联动的不同解释维度，可构建出数字时代地方政府行政审批制度改革行为差异的类型。数据、平台与场景等新技术要素通过嵌入行政审批全过程，能够有效地集成和分析数据，利用平台建设驱动审批流程优化，并根据服务场景的需求进行定制化调整。因此，数字时代地方政府行政审批制度改革行为差异的类型可以分为数据集成型、平台驱动型与场景应用型（见表2）。
（一）数据集成型行为
从根本上讲，数据是数据集成型行为的核心要素。随着“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”等指导性意见的出台，数据已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要战略资源之一。而在地方政府推动行政审批改革的过程中，面对众多企业和个人的业务需求，积累了数量庞大的行政审批数据资源，其内容不仅覆盖面广，而且数据类型多样。数据集成旨在将分散在多个来源的数据进行合并，以构建涵盖整个组织机构的统一数据视图。据此可以推演出地方政府行政审批改革数据集成型行为的基本内涵，即整合公民与市场主体行政审批流程中所需的公共数据，实现不同部门、不同地区之间的数据集成、流转与共享，以避免公民或市场主体重复提交审批材料，推动行政审批服务一窗受理和一次办成，从而体现“以人民为中心”的审批服务理念，不断提升人民群众的体验感和政府的公信力。例如，A市建立健全政务数据共享协调机制，实施“政务通”工程，探索将更多政务应用接入“我的A市”APP，加快推动政务服务向移动端延伸。同时通过应用区块链技术，整合30多个部门的520个事项，实现了跨单位和跨部门的行政审批服务全流程“一证通办”。此外，还建立了安全且加密的档案文件材料库，为后续业务资料能在不同单位间共享和复用提供有效保障（WXXZSPJ20220703）。
数据集成型行为是数字时代地方政府行政审批制度行为的初始状态，主要涉及审批数据的采集、分析和应用。在具体的改革实践中，数据集成型行为主要包括通过“跨省通办”实现跨地区数据集成与共享、通过政务信息纵横向的共享与整合实现条块之间数据集成与共享、通过“一窗通办”和设置综窗实现跨部门数据集成与共享。数据集成型行为对推动行政审批制度改革具有重要影响，能够促进跨地区、跨部门的数据共享与业务协同，进而有效化审批流程。同时，该行为类型也能在一定程度上降低公民的行政负担与政府的行政运行成本。但需要注意的是，数据应用可能引发数据安全问题，对公民与市场主体的隐私保护带来一定挑战，并且数据共享与安全、数据所有权与使用权、数据公共性与部门利益之间也存在矛盾。
（二）平台驱动型行为
平台是指在两个或多个互为依存的用户群体中，通过促进用户群体之间的交互，从而产生价值的过程。现阶段，平台是一种可以将政府与分散的市场和社会单元连接起来、增加公共创新和协同治理，扩大治理范围以及高效使用资源的组织载体。在数字化转型的推进过程中，平台技术逐渐与政府运行过程相融合，形成了包含行政审批在内的政务服务改革新趋势。因此，当组织沟通模式、技术架构与其构建的连接方式相互匹配时，不仅能提升任务执行的效率和速度，还能增强组织应对各种复杂和不确定状况的能力。通过整合政府治理和平台技术，将政府治理流程与平台的多样化模块相结合，尤其是在处理跨领域关联事项时，可以实现线上线下的联动，从而有效开展并联审批、联合评审和联合验收等诸多事项。例如，X市设立企业服务中心，并配套打造一个综合性企业服务平台。该平台以“企业政策知识”“X市企业法人”“X市企业联系人名录”和“X市企业志愿者”等四个基础信息数据库为支持，设立八大功能模块，实现了市、县（市、区）二级同步贯通，并促进了政企资源“闭环式”互动（XZZWFWZX20221011）。简言之，平台内含的模块化要素有助于组织资源的聚集和组织能力的协调。此外，平台技术的应用使得政府的组织架构能在虚拟空间中得以直观展示，进而在复杂网络系统中实现政府行为的部分或全部映射，最终推进组织协同和信息共享。
在政务服务改革的过程中，平台技术的广泛应用催生了地方政府行政审批制度改革中的平台驱动型行为。这一行为是在打破纵向层级壁垒与对接横向业务系统的基础上生成的，在实际运行中具有联动性、重监管与自主性等特征。联动性主要体现在横向层面前中后台之间的互联互通，以及纵向层面省级平台的统一搭建。其中，前台主要是面向公民和市场主体的服务平台，后台主要面向政府内部特定的平台运营和管理人员，中台则充当着前台与后台的连通桥梁。重监管是指注重构建审管交互平台，以实现审管衔接与动态监管。自主性指各地方政府根据自身特点，打造具有地方特色的服务平台。平台驱动的治理实践能推动政府行政审批流程再造，提高审批效能。但是该行为类型也具有一定的有限性，比如横向平台间可能因部门壁垒而产生融通不畅，以及纵向政府层级间可能因平台权限分配的复杂性而面临管理困境。
（三）场景应用型行为
场景实际上包含情境的意思，强调特定情境下治理主体和治理环境的特殊性，并通过时间、地点、主体和需求等要素来表现。而在地方政府审批改革行为的研究范围内，其场景主要是在政务服务改革过程中，围绕着泛在可及、智慧便捷、公平普惠的目标，通过推动各个行政审批阶段的办事方式多元化、流程最优化、材料最简化和成本最小化，以最大程度地实现利企便民，进而基于关系行为逻辑构建具有特定元素的场景画面。此外，依托人工智能技术与区块链技术，为审批服务领域创造新的政务服务场景。例如，S市通过引入“民生政策计算器”，为弱势群体提供精准帮扶。该计算器整合了省、市、区三级在民政、残联、慈善等领域的26项政策，并设置“家庭有老年人”“家庭有残疾人”“困难家庭救助”“困境儿童救助”四个场景（SZXZSPJ20210716）。现阶段需要优化申请条件、申报方式、受理模式、审核程序、发证方式和管理架构，完善智能预填、智能预审等服务功能，以创建更多标杆应用场景，减少基层办理负担。此外，还需引导企业和群众高效便利地办事，推动形成“无人大厅”“无人审批”等行政审批改革新模式。
地方政府行政审批制度改革场景应用型行为的形成，首先依托人工智能技术的深度融合与应用，并且这一技术在审批服务中发挥着简化流程、提高效率的关键作用。更为重要的是，人工智能技术能推动无人化政务服务、自动化审批以及秒批秒办成为现实，而这些实践正是地方政府注重用户体验、以人民为中心服务理念的深刻体现。如前所述，地方政府为了能更好地应对技术嵌入带来的复杂性与不确定性，必须促进审批服务供给与公民需求的精准对接。在实践过程中，该行为类型呈现主动性、自动化和清单化等特征，而这三大特征与地方政府的行政审批流程高度相关。其中，主动性体现为在地方政府行政审批受理之前的预先介入。自动化是在公民或市场主体进入行政审批过程中，运用技术手段进行智能审批。清单化则是地方政府在所有行政审批环节完成后，根据用户需求和审批实践，建立和优化省定与地方高频事项的清单体系，以实现审批服务的持续改进和适应性调整。当然，通过绘制“需求用户画像”和建构审批服务需求的“知识图谱”，场景应用型行为能够总结出公民或市场主体对于审批服务需求的一般性规律，从而有助于提供更加精准和个性化的服务。此外，人工智能技术取代传统人力也能在一定程度上起到减员增效的作用。但是，这一行为类型也面临责任界定与伦理问题的挑战。例如，在“无人审批”政务服务模式中，行为责任人位于机器之后，自动化决策情形下行为主体“虚化”很容易引发责任归属问题，进而带来一定的公共伦理困境。
从以上分析可以看出，三种行为类型处于地方政府行政审批的不同发展阶段并逐步演进。一般来说，数据集成型行为是数字时代地方政府行政审批制度行为的初始状态，涉及审批数据的采集、分析与应用。数据集成之后，通过平台驱动的方式，进一步优化审批服务流程。在此过程中，省级政府建立统一的信息一体化平台，地方政府则在此基础上构建符合自身特色的平台。同时，人工智能技术能塑造与拓展治理场景，以更好地体现以人民为中心的发展思想。据此可以看出，数据集成型行为、平台驱动型行为与场景应用型行为在数字化程度与便民化水平上呈现出由低到高的递进关系。总之，数字时代地方政府需要统筹考量组织情境、制度变化与行为过程等因素，进而采取相应的行政审批改革行为。不同地方政府在改革行为的侧重点上会有所差异，而这是在深入分析影响政府行为的因素后所作出的策略性选择。
结 语
在数字时代背景下，新型技术要素的融入对地方政府治理实践产生了深远影响。通过系统揭示数字时代地方政府行政审批改革行为差异及其形成过程，能够解释行为变化与差异形成的内部机制与逻辑机理。这不仅可以丰富地方政府数字化转型的实践样板，而且可以为政府行为理论提供来自数字时代地方政府行政审批改革行为的实践证据。事实上，深入描绘地方政府行为差异及其形成过程，有助于理解组织主体间的互动策略与关系，揭示行动者背后的复杂机制和完整的逻辑链条，进而构建出具有中国特色的数字时代地方政府行为理论阐释。随着今后行政审批改革的深入推进，一些关联性强、办理量大、办理时间相对集中的事项就会更加突出，这将进一步丰富我们对于数字时代地方政府行政审批改革行为差异的认识，而对这些内容的拓展和深化将成为未来的研究重点任务。
〔责任编辑：马 丹 陈爱丽〕
原文见于《东南学术》
2024年第4期
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